阿坝藏区：生态扶贫面临挑战

图为阿坝州黄河大草原。资料图

位于四川省西北部的阿坝藏族羌族自治州(下称阿坝州)是“三区三州”深度贫困地区的组成部分，全州13个县(市)均为国家集中连片特困县，贫困面广、贫困程度深、特殊贫困多、返贫风险高多个维度叠加，脱贫难度极大。与此同时，地处青藏高原东南缘的阿坝州，还是国家重点生态功能区、“中华水塔”的重要组成部分，也是生态敏感区、脆弱区。

今年以来，阿坝州在四川全省率先深入推进生态扶贫，把农牧民就地转化为保护生态的积极力量，24216名贫困人口就地就近就业，生态保护得到有力推进，贫困群众通过参与生态保护获得稳定增收的新路径基本成形。

然而，在脱贫攻坚战役过程中，要同步实现农牧民持续稳定脱贫与生态环境持续稳定好转，阿坝州仍然面临三大突出矛盾，亟待解决。

两大战略生态与生计不可偏废

阿坝州幅员面积8.4万平方公里，其中，天然草地面积占幅员面积的53.83%，是长江、黄河上游及其支流的重要水源涵养地。

近年来，国家加大了对草地生态保护建设的投入，实施了退牧还草、草原生态补奖政策等重大项目，取得了较好的建设成效，但阿坝州整体上依然脆弱，处在逆水行舟，不进则退的关键时期。部分地区草原鼠害愈演愈烈，黑土滩问题越来越严峻，草原退化趋势风险仍然很高，草地生态服务功能下降，草原退化沙化和水土流失依然严重，局部好转，整体恶化的趋势未得到根本遏制，生态环境保护刻不容缓。

阿坝州州长杨克宁对记者表示，在脱贫攻坚进入“倒计时”、生态保护迈入“转折点”的关键时期，要如何处理发展与保护的关系，如何处理眼前与长远的关系，对阿坝州是一次重大的考验。

2017年底，阿坝州出台《关于生态扶贫的实施意见》，在全省率先举起生态扶贫的大旗，把农牧民就地转化成保护生态的积极力量，实现脱贫增收与生态保护的双赢。

按照“生态资源保护全覆盖、生态管护职能全覆盖、建档立卡贫困户全覆盖”要求，确保全州有劳动能力、有就业意愿、无稳定收入来源和稳定就业渠道的建档立卡贫困户每户有一个劳动力通过生态公益性岗位就业，达到建档立卡贫困户2018年户均增收6600元、2019年户均增收8150元、2020年户均增收1万元的目标。

目前，阿坝全州设置管护岗位2.6万余个，建立新型劳务经济组织1711个、造林种草合作社339个，实现24216名贫困人口就地就近就业。

“在生态环境脆弱地区，往往存在贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大的问题，通过构建生态扶贫长效机制破解难题、增强动力、提升质效，对国家、社会、农民来说都是多赢的结果。”阿坝州扶贫移民局局长靳东对记者表示。

三大矛盾持续稳定脱贫压力大

2018年7月，四川省委十一届三次全会作出了加快建设川西北生态示范区的重大部署。与此同时，随着2020年决胜全面小康目标的迫近，精准扶贫也到了攻坚拔寨的冲刺期。既要深入推进川西北生态示范区建设，又要确保广大农牧民稳定可持续高质量脱贫，两大战略同样重要，阿坝州面临巨大压力。

一方面是生态保护与农牧民发展之间的矛盾。草地畜牧业是阿坝州牧区的支柱产业，是农牧民赖以生存和发展的基础性产业。按阿坝州天然草原平均每6亩养1个羊单位，1头牦牛折算为5个羊单位，需30亩草场，按照1头4岁的牦牛市价保守价6000元估算，平均每亩草地每年的畜牧产值达50元以上。现在草原禁牧补助7.5元/亩、草畜平衡奖励2.5元/亩，通过实施禁牧和草畜平衡制度后，与原有牧户收入水平存在较大差距，导致农牧民增收难度加大。

另一方面是生态扶贫政策目标与财政支出负担过重的矛盾突出。2.6万个生态扶贫公益岗位，要达到2018年户均增收6600元、2019年户均增收8150元、2020年户均增收1万元的目标，三年需要筹备资金超6亿元。为了解决钱从哪里来的问题，2018年阿坝州统筹整合国家重点生态功能区转移支付、省级返还森林植被恢复、野生动植物资源保护、森林管护、草原保护等9项生态保护建设资金，但要保证资金的可持续增加投入，阿坝财政压力巨大。

此外，因灾致贫风险的不可控性与持续稳定增收的矛盾也较为突出。阿坝藏区自然条件恶劣，地质灾害易发多发频发：2008年发生的汶川8.0级大地震;2017年发生的茂县特大山体滑坡、同年发生的“8·8”九寨沟7.0级地震;2018年4月8日发生的汶川龙溪山体滑坡……导致群众因灾致贫、因灾返贫现象突出，影响脱贫攻坚成效。

三大期待为农牧民稳定脱贫加码加力

当“脱贫攻坚战”与“生态环境保卫战”两大战略性战役同时打响，在两大战略同等重要不可偏废的情况下，必须取得一个双赢的结果。究竟该如何处理，这既取决于地方的发展定位、智慧与努力，同时也需要国家宏观层面的政策部署和顶层设计。基于阿坝州的实际情况，应该因地制宜采取以下措施。

一是强化草原生态奖补力度。阿坝有天然草原6783万亩，其中可利用草原面积5784万亩，17万牧民平均每人拥有草场面积仅340亩。为此，可以参照甘肃省青藏高原区标准，适当将草原禁牧补助标准提高到21.67元/亩、草畜平衡奖励提高到3.35元/亩，从而有完善生态奖补的激励机制。

二是探索建立横向生态补偿机制。作为长江、黄河上游及其支流的重要水源涵养地，阿坝州生态环境直接关系到成都平原和长江、黄河中下游地区人民的生命财产安全，甚至关系到全国的生态安全。目前，浙江、湖北、重庆、宁夏等多地都在试点流域上下游横向生态补偿机制，取得了较好的效果。为此，尽快探索建立省内及跨省份的流域横向生态补偿机制，释放政策效能，可为阿坝州生态扶贫可持续开展提供支撑。

三是探索建立巨灾保险制度。为避免农牧民因灾致贫，因灾返贫，可以充分利用现代保险制度，依据相关政策规定，大胆尝试探索，采取财政与市场相结合的方式，给地质灾害加保险，有效地化解地质灾害风险，并为建档立卡贫困户提供基本保额保费全额补贴，从而以市场化的金融手段为大型灾害性致贫、返贫现象提供有效的托底保障。